CONTRATOS PÚBLICOS ADJUDICADOS A SOCIEDADES COOPERATIVAS EN EL PAÍS VASCO ENTRE 2010 Y 2012
POR
Jesús María GARCÍA ARÉJULA[1] y
Baleren BAKAIKOA AZURMENDI[2]
RESUMEN
La Contratación Pública constituye una fuente muy importante de la demanda de bienes y servicios, especialmente en la Comunidad Autónoma del País Vasco en donde el Gobierno Autonómico, también llamado la Administración General Vasca, desarrolla un papel capital como impulsor de dicha contratación pública. Por otro lado, la Economía Social, y especialmente el movimiento cooperativo, tiene en ese mismo ámbito geográfico un papel de gran peso en el conjunto de la Economía Vasca, por sus cifras de empleo y aportación al PIB, así como por tradición y arraigo social. Cabe preguntarse en tal caso, cuál es el papel que desempeñan las cooperativas en la Contratación Pública en aquella Comunidad Autónoma, cómo y cuáles son los contratos de los que resultan adjudicatarias, qué importes suponen esos contratos para las cuentas públicas y, en definitiva, si su papel de adjudicatarias se corresponde con el que desempeñan en el conjunto de la Economía Vasca. Del examen de los contratos publicados en el Perfil del Contratante del Gobierno Vasco, se obtienen datos suficientes que, una vez procesados y analizados, se visualizan en tablas y porcentajes que constituyen la base de un diagnóstico que responde a las preguntas planteadas y evidencia la situación de debilidad de las cooperativas en el campo de la contratación pública vasca.
Palabras clave: contratación pública, economía social, poderes adjudicadores, econometría, gobierno electrónico, servicios tic.
Claves ECONLIT: A130, C190, D730, H570.
PUBLIC CONTRACTS AWARDED TO COOPERATIVE SOCIETIES IN THE BASQUE COUNTRY BETWEEN 2010 AND 2012
ABSTRACT
Public Procurement is a major source of demand for goods and services, especially in the Basque Country where the autonomous government , also called the Basque General Administration , plays a key role as contracting authority . On the other hand , the Social Economy , and especially the cooperative movement , also plays a role of great weight in the Basque Economy because of their employment and contribution to GDP figures , as well as because of tradition and social roots . It is worth considering about the role of cooperatives in Basque Public Procurement, what kind of contracts are awarded to them and how is this done, the amounts involved in these contracts and , ultimately, if this awarding role matches the one they play in the whole Basque Economy . Through the review and analysis of e-published contracts awarded by the Basque Government, relevant data are obtained, processed and analyzed in order to be displayed in tables and percentages which are the basis of a complete diagnose. By doing so, all those questions raised before are answered and, at the same time, the role played by cooperatives in the area of the public procurement in the Basque Country is exposed.
Keywords: public procurement, social economy, contracting authorities, econometrics, e-government, ict services.
1. INTRODUCCIÓN
El papel que desempeña la Administración Pública como demandante de bienes y servicios tiene su reflejo en la llamada contratación administrativa o contratación pública. La importancia que ésta tiene en el conjunto de la economía oscila entre el 14% y el 20% del PIB según las fuentes[3] y, si bien estos porcentajes pueden resultar llamativamente elevados, es indudable que los contratos públicos suponen una parte muy importante de la demanda de bienes y servicios en general.
Por otra parte, también parece existir un amplio consenso acerca de que la contratación pública no es sólo una vía a través de la que las administraciones atienden las necesidades que el interés público plantea cuando dichas administraciones carecen de los recursos propios necesarios para satisfacerlas. En efecto, la contratación pública constituye también una herramienta, un instrumento por medio del que los poderes públicos pueden poner en marcha políticas acordes con la promoción de un modelo determinado de Sociedad que responda a los deseos explicitados por el apoyo democrático a los programas electorales con que los diferentes partidos concurren periódicamente a las elecciones (Alves Bayer, M.; Bernete García, J; Pérez Carazo, F.; Gomáriz Moraga, N.; Rodríguez Zugasti, L., 2010:16); (Bernal Blay, M.A., 2008:211); (Gimeno Feliú, J.M., 2006:47); (Lesmes Zabalegui, S., 2010 b:39); (Martínez Fons, D. 2009:7); (Medina Arnáiz, T., 2011:81); (Rodríguez López, P., 2010:370); (Ruiz De Castañeda, A. Y Bernal Blay, M.A., 2011:26); (Valcárcel Fernández, P., 2011:52). Y, conforme a las numerosas y reiteradas manifestaciones que se hacen desde esos mismos poderes públicos, la Economía Social constituye un modelo económico a promover, máxime teniendo en cuenta las referencias que se hacen en ese sentido en distintos textos legales, comenzando por la propia Constitución Española que en su artículo 129-2 recoge literalmente la obligación de la promoción efectiva de participación en la empresa, con una referencia específica a las cooperativas.
Cabría esperar por lo tanto una importante presencia de las cooperativas como proveedoras de bienes y servicios incluidos en los contratos públicos. Pero lo cierto es que no existen datos en los que apoyar una valoración de la situación real del papel que desempeñan las cooperativas como proveedores de bienes y servicios para la Administración Pública, algo que se extiende al resto de las entidades de Economía Social en general. De ahí que resulte de indudable interés profundizar en la cuestión.
Este interés es aún más evidente en el caso de la Economía Vasca, entendiendo por ésta la que se desarrolla en la Comunidad Autónoma del País Vasco (en adelante CAPV), debido no sólo a la historia y tradición que este tipo de empresas tienen allí sino también, y de manera muy especial, por el peso que representan en términos económicos cuantitativos en cuanto a empleo y participación económica y, en definitiva, por la proyección que tienen en la Sociedad Vasca.
Emprender la tarea de investigar la participación de las cooperativas, y en general de las entidades de Economía Social, en calidad de adjudicatarias de contratos públicos ha venido requiriendo un gran esfuerzo debido a la inevitable necesidad de proceder al examen físico "in situ" de los expedientes de contratación. Es decir, una tarea lenta y engorrosa, realizada inevitablemente mediante muestreo y con una vigencia en los resultados perjudicada debido a que constantemente se están produciendo contrataciones en el seno de las administraciones. Sin embargo, las circunstancias han cambiado desde hace unos años y estas dificultades no son ya motivo para retrasar el conocimiento del papel que juega la Economía Social, y las cooperativas como parte de ella, en calidad de proveedora de bienes y servicios para la Administración Pública.
La Ley 30/2007, de 30 de octubre, Ley de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP), introdujo las figuras del Perfil del Contratante y del Registro de Contratos del Sector Público, aplicaciones informáticas destinadas a facilitar, por medio de una ficha informativa online, la transparencia de la contratación pública y el acceso a la documentación contenida en los expedientes de contratación así como a la difusión de la tramitación y el resultado final de la misma. Posteriormente, el RDL 3/2011, de 14 de noviembre, publicó el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante TRLCSP) que derogaba la ley del 2007 pero confirmando la operatividad tanto del Perfil del Contratante como del Registro de Contratos. De esta forma, se simplifica y agiliza enormemente el acceder a los datos, características e importes de las adjudicaciones impulsadas desde la Administración Pública, con excepción de la llamada contratación menor[4] cuya publicación en el Perfil del Contratante no es obligatoria[5].
En el caso de la CAPV, su peculiar estructura administrativa conlleva que las competencias se repartan entre el ejecutivo autónomo, es decir el Gobierno Vasco, también llamado Administración General Autonómica Vasca (en adelante, AGAV), y las tres Diputaciones Forales, cada una con competencia sobre su propio Territorio Histórico, amén de las distintas Administraciones Locales, especialmente las de las tres capitales provinciales (Caño, J., 1997); (Castells, J.M., 1986); (Corcuera Atienza, J., 1991); (Elícegui Mendizábal, L. 1991).
2. LOS PERFILES DEL CONTRATANTE EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO
Centrando la cuestión en los tres niveles institucionales citados, Gobierno, Diputaciones y Capitales, y como paso previo al análisis de la presencia de las cooperativas en su contratación administrativa, parece oportuno hacer una revisión de las características de las aplicaciones informáticas que atienden el Perfil del Contratante en cada uno de dichos niveles.
Comenzando por el Perfil del Contratante del Gobierno Vasco, hay que decir en primer lugar que existen dos aplicaciones que proporcionan acceso a la información de los expedientes de contratación desde la fecha de entrada en funcionamiento de este Perfil, a finales de 2008. Por un lado, los expedientes publicitados antes de octubre de 2010 son accesibles a través de una búsqueda histórica de expedientes mientras que los posteriores a dicha fecha lo son por medio de la versión actual del buscador incluido en la aplicación informática online.
Aunque es posible encontrar expedientes en los que no figuran los documentos de adjudicación sin que consten como desistidos, desiertos o similar, la información allí contenida es casi siempre suficiente para identificar la gran mayoría de los adjudicatarios y los importes adjudicados por lo que es posible calcular el porcentaje de expedientes adjudicados a cooperativas así como los importes adjudicados correspondientes. Por comparación de estas adjudicaciones a favor de cooperativas con el conjunto de las adjudicaciones, se puede cuantificar la participación de las cooperativas en el conjunto de la contratación pública impulsada desde la AGAV.
En cuanto a las tres Diputaciones Forales, cada una tiene su propia aplicación del Perfil del Contratante. Así, la Diputación Foral de Gipuzkoa publica los expedientes y las adjudicaciones por separado, distinguiendo también entre expedientes activos e históricos. Otra característica que diferencia este Perfil del anterior es que entre los expedientes históricos propone una gama de tipos de contrato bastante más amplia que la que se puede encontrar en la versión activa. Así por ejemplo, se diferencia entre contratos de servicios y de consultoría, o entre contratos de gestión de servicio público, de concesión de obras y de concesión administrativa. Sin embargo, la versión activa propone una tipología de tipos de contrato similar a la que ofrece el Perfil del Gobierno Vasco.
Por su parte, el Perfil de la Diputación Foral de Bizkaia es más parecido al empleado por el ejecutivo autonómico pero sólo permite el acceso completo a la información, y en concreto a las resoluciones de adjudicación, a los usuarios previamente registrados. Además, la búsqueda de resultados es, al menos en apariencia, más confusa debido al sistema de filtros implementado. Con todo, la mayor dificultad efectos de la investigación se presenta en el contenido del Perfil puesto que el número de expedientes que se localiza es anormalmente bajo y esto plantea serias dudas acerca de la validez de los resultados.
En cuanto a la Diputación Foral de Álava, también distingue entre contratos antiguos y actuales, no permitiendo en aquéllos filtrar resultados salvo por adjudicaciones provisionales y definitivas o entre adjudicaciones y formalizaciones. En el caso de los contratos actuales se añaden otras posibilidades como licitación abierta, anuncio previo o pendientes de adjudicación.
Las tres capitales provinciales[6], Bilbao, Donostia-San Sebastián y Vitoria-Gasteiz , también tienen sus propias aplicaciones del Perfil del Contratante, cada una con sus peculiaridades. La primera ofrece información abundante desde el ejercicio 2007, éste inclusive, si bien se mezclan los anuncios relativos a las contrataciones con otros de distinta naturaleza. Por su parte, el Perfil de la capital guipuzcoana presenta graves problemas de funcionamiento y con frecuencia se encuentra fuera de servicio. Por último, el Perfil de la capital alavesa sólo distingue entre expedientes en período de licitación, pendientes de adjudicación o adjudicados. Y además, una consulta de estos últimos sin introducir ningún otro tipo de filtro sólo arroja veinticuatro resultados lo que induce a pensar que se trata de una información claramente deficitaria.
Por lo tanto, de los tres niveles institucionales citados, sólo el Perfil del Contratante correspondiente al ejecutivo autónomo proporciona una información fiable y completa para analizar la presencia de las cooperativas.
Los contratos públicos se apoyan en la ejecución presupuestaria de los capítulos 2 y 6 de los presupuestos públicos[7] correspondientes a los gastos corrientes y a las inversiones respectivamente. Los importes presupuestados en estos capítulos en las instituciones cuyos Perfiles del Contratante se han descrito, se muestran en la Tabla 1 siguiente:
Tabla 1. Presupuestos públicos de las principales administraciones públicas de la CAPV (en miles de euros)
|
|
2010 |
2011 |
2012 |
TOTAL |
% |
|
Gobierno Vasco |
3.811.871 |
3.793.630 |
3.776.597 |
11.382.099 |
71,32% |
|
3 Diputaciones |
1.017.144 |
910.105 |
739.795 |
2.667.044 |
16,71% |
|
3 Capitales |
620.792 |
652.533 |
635.634 |
1.908.959 |
11,96% |
|
TOTAL |
|
|
|
15.958.101 |
100,00% |
Fuente: elaboración propia a partir de EUSTAT y presupuestos públicos de las capitales
Es razonable asumir que la importancia de la contratación pública en estas instituciones es proporcional a los importes que figuran en estos capítulos 2 y 6 de sus presupuestos. Por ello, y a la vista de lo heterogéneo de las características de los respectivos Perfiles del Contratante, se ha centrado la investigación en los resultados proporcionados por el Perfil del Contratante de la AGAV, ya que se ha considerado que la información es suficientemente representativa del estado de la contratación pública en la CAPV. Asimismo, y con objeto de que la vigencia de los resultados sea lo mayor posible, la investigación se ha limitado a los tres últimos ejercicios, es decir al período entre 2010 y 2012[8].
3. INFORMACIÓN CONTENIDA EN EL PERFIL DEL CONTRATANTE DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL AUTONÓMICA VASCA
La información contenida tanto en la versión histórica como en la actual es básicamente la misma y está muy vinculada a cuestiones jurídicas que exceden el marco de este trabajo. A continuación se hace una revisión, a efectos meramente descriptivos, del contenido del Perfil del Contratante de la AGAV cuya estructura permite conocer para cada expediente publicado:
· Codificación alfanumérica del expediente.
· Entidades o Departamentos de la Administración impulsores y tramitadores de la contratación.
· Órgano de contratación pertinente.
· Importes presupuestado y adjudicado.
· Tipo de tramitación y procedimiento de adjudicación.
· Objeto contractual, naturaleza de la prestación y tipo de contrato de acuerdo a la naturaleza de la prestación: obras, suministros, etc.
· Pliegos de contratación y resoluciones de adjudicación.
· Otros detalles de la contratación tales como número de prórrogas, código CPV[9], datos de contacto, duración del contrato y número de prórrogas, fechas de publicación en DOUE, etc.
En el análisis de los expedientes, se ha considerado que el Departamento impulsor de la contratación es aquél en cuyo presupuesto figura la partida presupuestaria que aporta los recursos financieros necesarios para la contratación. En definitiva, se trata del Departamento que pone a disposición del expediente el crédito autorizado necesario[10]. Con frecuencia, éste mismo Departamento es quien figura como encargado de llevar adelante la tramitación del expediente aunque hay excepciones.
El Órgano de Contratación es una figura que viene determinada por las características del expediente, fundamentalmente el importe por el que se licita el contrato, y es intrascendente a los efectos de esta investigación.
El crédito autorizado, al que se acaba de hacer referencia unas líneas más arriba, señala el importe presupuestado por el que se licita el expediente, importe que puede ser igual o menor que el importe finalmente adjudicado. Este importe adjudicado es el que marca verdaderamente la magnitud de la contratación pública que se analiza y a cuya adjudicación optan las empresas al presentar sus propuestas.
El Perfil del Contratante clasifica los expedientes en distinto tipos de contrato en función de la naturaleza del objeto a contratar, bienes o servicios, de acuerdo con la tipología recogida en la LCSP, que es la misma que se encuentra en el vigente TRLCSP. Conforme a lo allí dispuesto, los contratos pueden ser de:
· Servicios.
· Suministros.
· Obras.
· Gestión de Servicios Públicos.
· Concesión de Obra Pública.
· Administrativo especiales.
· Mixtos.
· Privados.
· Colaboración entre Sector Público y Sector Privado.
Los cuatro primeros son los más importantes en cuanto a número de licitaciones e importes adjudicados por la AGAV, como se verá más adelante, y en especial los tres primeros. En lo que se refiere a los importes adjudicados, la preminencia de los contratos de Obras es absoluta.
En cuanto a los tipos de procedimiento por el que se tramitan los expedientes, la tipología recogida en aquéllos mismos textos legales es:
· Abierto.
· Restringido.
· Negociado (en sus dos variantes, con y sin publicidad).
· Diálogo Competitivo.
· Concurso de proyectos.
De los tipos de procedimiento mencionados, los dos primeros tienen carácter ordinario y por lo tanto son aplicables a cualquier clase de expediente, careciendo de límites en lo tocante a importes de licitación y adjudicación. Se diferencian, dicho de forma muy simplificada, en que en el procedimiento abierto, cualquier posible proveedor puede presentar su oferta siempre que cumpla con los requisitos de solvencia técnica y económica que se señalen en el expediente (Fernández Astudillo, J.M., 2008:69 y ss.); (Rodríguez López, P., 2010:439 y ss.), mientras que en el procedimiento restringido se selecciona previamente a los proveedores que pueden proponer ofertas, selección que se realiza en base a unos criterios indicados en el expediente y que han de estar relacionados con el objeto contractual además de no ser coincidentes con lo exigido en materia de solvencia (Rodríguez López, P., 2010:443).
El procedimiento negociado, por el contrario, tiene carácter excepcional y su utilización sólo es posible en aquellos supuestos recogidos tanto en la LCSP como en el TRLCSP (Fernández Astudillo, J.M., 2008:561 y ss.); (Rodríguez López, P., 2010:449 y ss.). Al contrario que lo que ocurre en los procedimientos ordinarios, el abierto y el restringido, el procedimiento negociado tiene casi siempre limitadas las cantidades a licitar y a adjudicar. Sin embargo, su tramitación es administrativamente más sencilla, y por lo tanto más rápida[11], pues tan sólo requiere contactar con un mínimo de proveedores. Con dichos proveedores se entabla un proceso de negociación (Blanco López, F., 2011); (Rodríguez López, P., 2010:449); (Pérez Delgado, M. y Rodríguez Pérez, R.P.2013:4); (Yáñez Sánchez, G., 2013:120). que desemboca en la adjudicación motivada del contrato a la propuesta más ventajosa. La selección de los proveedores a contactar debe hacerse también mediante criterios elegidos siguiendo la pauta utilizada en el procedimiento restringido (Moreno Molina, J.A. y Pleite Guadamillas, F., 2009:737). La simplificación administrativa del procedimiento lo convierte en uno de los más empleados por la Administración Pública hasta el punto que no son pocas las opiniones que hablan de abuso en su utilización (Gimeno Feliú, J.M., 2010:205); (Moreno Molina, J.A., 2004), calificación que también se suele extender a los contratos menores, como se ha mencionado antes[12].
Finalmente, el Diálogo Competitivo (Parada, R. 2010:280 y ss.); (Fernández Astudillo, J.M., 2008:594 y ss.) y el Concurso de proyectos (Fernández Astudillo, J.M., 2008:602 y ss.); (Jiménez Rius, P., 2008), (Moreno Molina, 2011); (Rodríguez López, P., 2010:463 y ss.) son dos nuevos tipos de procedimiento introducidos en el TRLCSP, junto con una serie de medidas destinadas a racionalizar la contratación pública. Su uso está aún poco extendido, no siendo aplicables con carácter general, aunque todo indica que están destinados a tener una fuerte presencia futura en los contratos administrativos, especialmente el primero.
El Perfil del Contratante también publica la descripción del objeto contractual, que se incluye en la documentación del expediente. Las características recogidas en dicha descripción son fundamentales para definir los criterios de adjudicación, bien sean de selección de proveedores en el caso de los procedimientos restringido y negociado, bien sean de la valoración de las propuestas de los licitadores.
Los Pliegos son parte de la documentación del expediente, a la que se ha venido haciendo referencia en las líneas que anteceden a ésta, y que se hace pública a efectos de que los licitadores potenciales conozcan la materia y detalles del contrato de forma que puedan presentar sus proposiciones con respeto a los principios que rigen la contratación pública[13]. Básicamente, son de dos tipos: los Pliegos de Cláusulas Administrativas y Los Pliegos Técnicos (Hernández-Lahoz Ortiz, P., 2009:8) y ambos pueden ser de carácter general o particular (Parada, R., 2010:269 y ss.). Su interés para la investigación radica en el hecho de que en ellos se explicita el tipo de contrato y de procedimiento, el importe licitado y, aunque no siempre, la partida presupuestaria sobre la que se autoriza el crédito lo que permite identificar al Departamento impulsor de la contratación con arreglo a lo indicado más arriba.
La Resolución de Adjudicación es otro documento incluido en el expediente y que resulta de gran importancia para la investigación puesto que en ella se explicita cuál es el importe de adjudicación y quién o quiénes son los adjudicatarios. Esto último permite afirmar si el expediente ha sido, en todo o en parte, adjudicado a una cooperativa y, en el caso de adjudicarse por lotes, el importe adjudicado a cada uno. Lamentablemente, no es infrecuente la omisión de este importante documento en el Perfil del Contratante de la AGAV lo que ha obligado en estos casos a extraer la información de la ficha resumen informativa que constituye parte del Perfil del Contratante[14]. La LCSP preveía dos tipos de Resolución de Adjudicación, Provisional y Definitiva, dualidad que desapareció en el TRLCSP, pero que obviamente está presente en los expedientes analizados que fueron publicados en fecha anterior a la entrada en vigor del RDL del 2011.
El Perfil del Contratante de la AGAV incluye también otras informaciones, bien por imperativo legal como es el caso de la publicación de los Pliegos en Boletines Oficiales, bien por aportar datos importantes acerca del contrato, como por ejemplo si se prevén posibles prórrogas y cuántas, datos de contacto tanto para detalles administrativos como para los específicamente técnicos, etc. También se incluye el código CPV[15] del expediente lo que puede permitir otros tipos de investigaciones, como se verá más adelante.
4. RESULTADOS BASADOS EN EL PERFIL DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL AUTONÓMICA VASCA
Se han analizado 2.136 expedientes de contratación de los que sólo 102 han sido adjudicados a sociedades cooperativas total o parcialmente[16], lo que supone un 4,78% del conjunto (García Aréjula, J.M. y Bakaikoa Azurmendi, B., 2015).
Estos 2.136 expedientes suponen unas adjudicaciones por valor de 2.7161919.282,34 € de los que sólo 471809.345,12 € han sido adjudicados a las cooperativas en los 102 expedientes mencionados[17]. Esto supone sólo el 1,76% de los importes adjudicados[18] dándose además la circunstancia de que un único expediente conlleva la adjudicación de 311569.856,98 €, es decir del 66,03% del total adjudicado a las cooperativas. Si se hace abstracción de este expediente excepcional, la cuota de participación de las cooperativas en la contratación analizada desciende a hasta el 0,59%.
Esta circunstancia ha aconsejado analizar brevemente la concentración de las adjudicaciones a las cooperativas incluyendo y sin incluir el expediente extraordinario en cuestión. Como era de esperar, y si se incluye en el análisis este expediente extraordinario, 6 adjudicaciones, el 5,88% del total de 102, concentran el 80,06% de los importes adjudicados, llegándose al 90,28% de concentración con el 23,53% de los expedientes. Por el contrario, si se excluye el expediente en cuestión, la concentración, obviamente desciende pero aún así, 14 adjudicaciones, el 13,86%, concentran el 60,77% de los importes adjudicados. Para llegar al 80,01% del importe total adjudicado hay que ascender hasta el 34,65% de las adjudicaciones, 35 expedientes sobre el total analizado, que ahora es de 101 al haberse prescindido del expediente extraordinario.
Resulta llamativo, por lo reducido, el porcentaje de la presencia de las cooperativas en los contratos públicos impulsados desde la AGAV. Si se comparan estos datos con la aportación que hacen las cooperativas al PIB de la CAPV, aportación que tanto el Observatorio Vasco de Economía Social[19] como el propio Departamento de Asuntos Sociales del Gobierno Vasco[20] cuantifican para 2010 en un 4,2% aproximadamente, se evidencia la situación de marginalidad que padecen las cooperativas en tanto que adjudicatarias de contratos públicos vascos, lo que resulta aún más sorprendente si se tiene en cuenta el hecho de que la promoción de la Economía Social constituye uno de los objetivos de actuación de los poderes públicos en su calidad de modelo económico de gestión a difundir, según se ha visto más arriba. Por ello cabría esperar que su papel como adjudicatario de contratos públicos fuese no ya similar sino incluso manifiestamente superior a su participación en el PIB.
Exceptuando la adjudicación por más de treinta y un millones de euros antes citada, el valor medio de las adjudicaciones a cooperativas se sitúa en 162.394,88 € mientras que el valor medio del conjunto de las 2.135[21] adjudicaciones alcanza 11278.852,19 €.
También puede ser interesante conocer cómo varía el porcentaje de adjudicación a favor de las cooperativas en función del importe adjudicado:
Gráfico 1. Importes acumulados de las adjudicaciones a favor de las cooperativas
Fuente: elaboración propia a partir de (García Aréjula, J.M. y Bakaikoa Azurmendi, B., 2015)
En el eje de abscisas se representa el límite superior de los importes adjudicados y en el de ordenadas el porcentaje de importes adjudicados a favor de las cooperativas en el conjunto de las 2.136 adjudicaciones analizadas[22].
Es evidente que conforme los expedientes conllevan importes de adjudicación mayores, menor es la participación de las cooperativas en las adjudicaciones. Y esto sucede, además, de manera sistemática y no a partir de un determinado nivel de adjudicación. No obstante, cuando la adjudicación es inferior a 50.000 euros, la presencia de las cooperativas como adjudicatarias es sensiblemente mayor que la que corresponde a su aportación al PIB. Incluso se igualan ambos valores[23] cuando los importes adjudicados están por debajo de los 500.000 euros. Dado que en el conjunto de los expedientes analizados, 1.828 de ellos están por debajo de éste límite, es decir un 85,58% del total, se concluye que es en los expedientes adjudicados por valores superiores al medio millón de euros en donde se desvanece la participación de las cooperativas en la contratación pública. Por otro lado, hay que tener en cuenta que en ese 85,58% se adjudica sólo un 7,74% de los más de dos mil setecientos millones de euros que componen el total de los importes adjudicados en los 2.136 expedientes analizados.
Cabe también preguntarse qué tipo de expedientes son los que han sido adjudicados a las cooperativas y si se diferencian del conjunto general en alguna de sus características. Un análisis más detallado permite aportar más información que se muestra a continuación en la Tabla 2.
Tabla 2. Número de adjudicaciones e importes adjudicados por tipo de contrato y procedimiento de tramitación (valores absolutos)
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|
Conjunto de los expedientes analizados. |
Importes adjudicados en el conjunto de los expedientes analizados. |
Expedientes adjudicados a cooperativas. |
Importes adjudicados a cooperativas. |
|
|
Nº de expedientes e importes adjudicados |
2.136 |
2.7611919.282,34 |
102 |
471809.345,12 |
|
|
Por procedimiento de tramitación |
Abierto |
912 |
2.3311838.846,59 |
37 |
431341.843,74 |
|
Restringido |
103 |
2031740.353,36 |
1 |
179.360,00 |
|
|
Negociado |
1.120 |
1811281.554,39 |
64 |
41288141,38 |
|
|
Otros |
1 |
58.528,00 |
- |
- |
|
|
Por tipo de contrato |
Servicios |
1.423 |
6611350.248,87 |
77 |
91610.685,26 |
|
Suministros |
448 |
2711521.701,49 |
19 |
341260.409,78 (*) |
|
|
Obras |
226 |
1.7021218.260,20 |
1 |
49.276,53 |
|
|
Otros |
39 |
1261829.071,78 |
5 |
31888.973,55 (**) |
|
(*): incluye el expediente extraordinario por importe adjudicado de 311569.856,98 cuyo objeto es el suministro de comidas preparadas a centros públicos dependientes del Departamento de Educación, tramitado por procedimiento Abierto.
(**): incluye un expediente por importe adjudicado de 21715.000,00 € del tipo "Gestión de Servicios Públicos" cuyo objeto es el transporte en ambulancia para servicios no asistenciales en Gipuzkoa, tramitado por procedimiento Abierto.
Fuente: elaboración propia a partir de (García Aréjula, J.M. y Bakaikoa Azurmendi, B., 2015)
Expresando esta misma Tabla 2 en porcentajes, el resultado es:
Tabla 3. Número de adjudicaciones e importes adjudicados por tipo de contrato y procedimiento de tramitación (valores porcentuales)
|
|
Conjunto de los expedientes analizados. |
Importes adjudicados en el conjunto de los expedientes analizados. |
Expedientes adjudicados a cooperativas. |
Importes adjudicados a cooperativas. |
|
|
Nº de expedientes e importes adjudicados |
100,00% |
100,00% |
100,00% |
100,00% |
|
|
Por procedimiento de tramitación |
Abierto |
42,70% |
84,43% |
36,27% |
91,42% |
|
Restringido |
4,82% |
7,36% |
0,98% |
0,04% |
|
|
Negociado |
52,43% |
6,56% |
62,75% |
8,75% |
|
|
Otros |
0,05% |
0,00% (*) |
- |
- |
|
|
Por tipo de contrato |
Servicios |
66,62% |
23,94% |
75,49% |
19,42% |
|
Suministros |
20,97% |
9,82% |
18,63% |
7,26% |
|
|
Obras |
10,58% |
61,64% |
0,98% |
0,01% |
|
|
Otros |
1,83% |
4,57% |
4,90% |
0,82% |
|
(*): el valor real es 0,00021%
Fuente: elaboración propia a partir de (García Aréjula, J.M. y Bakaikoa Azurmendi, B., 2015).
Cabe señalar la abundancia de expedientes adjudicados a las cooperativas mediante el procedimiento negociado pero que representan sólo una pequeña parte de los importes adjudicados ya que el 91,42% de los importes lo han sido mediante el procedimiento abierto, un porcentaje siete puntos superior al del conjunto de las adjudicaciones analizadas. Esto permite asegurar que las cooperativas no se benefician en absoluto de la menor rigidez que conllevan los procedimientos negociados, al contrario, puesto que, como se evidencia, los importes adjudicados a favor de las cooperativas son consecuencia de procedimientos abiertos en mayor medida que en el conjunto de las adjudicaciones. Por otra parte, también se aprecia el bajo porcentaje que representan los importes adjudicados a las cooperativas por el procedimiento restringido, algo que es coherente con la adjudicación a aquéllas de expedientes de menor complejidad y presupuesto, que son habituales en el procedimiento restringido.
Tabla 4. Importes adjudicados a las cooperativas clasificados de acuerdo con la tipología de 27 categorías de contratos de Servicios indicada en el Anexo II del TRLCSP
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Categorías |
Importes |
Porcentaje sobre el total adjudicado a cooperativas por contratos de Servicios |
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1 |
Servicios de mantenimiento y reparación. |
873.333,98 |
9,09% |
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2 |
Servicios de transporte por vía terrestre, incluidos los servicios de furgones blindados y servicios de mensajería, excepto el transporte de correo. |
50.000,00 |
0,52% |
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3 |
Servicios de transporte aéreo: transporte de pasajeros y carga, excepto el transporte de correo. |
- |
- |
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4 |
Transporte de correo por vía terrestre y por vía aérea. |
- |
- |
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5 |
Servicios de telecomunicación. |
- |
- |
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6 |
Servicios financieros |
- |
- |
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7 |
Servicios de informática y servicios conexos. |
662.318,82 |
6,89% |
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8 |
Servicios de investigación y desarrollo . |
1.954.414,64 |
20,34% |
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9 |
Servicios de contabilidad, auditoría y teneduría de libros. |
- |
- |
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10 |
Servicios de investigación de estudios y encuestas de la opinión pública. |
306.111,40 |
3,19% |
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11 |
Servicios de consultores de dirección y servicios conexos. |
261.105,54 |
2,72% |
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12 |
Servicios de arquitectura; servicios de ingeniería y servicios integrados de ingeniería; servicios de planificación urbana y servicios de arquitectura paisajista. Servicios conexos de consultores en ciencia y tecnología. Servicios de ensayos y análisis técnicos. |
865.328,49 |
9,00% |
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13 |
Servicios de publicidad. |
139.093,20 |
1,45% |
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14 |
Servicios de limpieza de edificios y servicios de administración de bienes raíces. |
- |
- |
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15 |
Servicios editoriales y de imprenta, por tarifa o por contrato. |
1.002.250,83 |
10,43% |
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16 |
Servicios de alcantarillado y eliminación de desperdicios: servicios de saneamiento y servicios similares. |
- |
- |
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17 |
Servicios de hostelería y restaurante. |
179.029,84 |
1,86% |
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18 |
Servicios de transporte por ferrocarril. |
- |
- |
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19 |
Servicios de transporte fluvial y marítimo. |
- |
- |
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20 |
Servicios de transporte complementarios y auxiliares. |
- |
- |
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21 |
Servicios jurídicos. |
- |
- |
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22 |
Servicios de colocación y suministro de personal. |
- |
- |
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23 |
Servicios de investigación y seguridad, excepto los servicios de furgones blindados. |
- |
- |
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24 |
Servicios de educación y formación profesional. |
1.411.515,32 |
14,69% |
|
25 |
Servicios sociales y de salud. |
899.596,00 |
9,36% |
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26 |
Servicios de esparcimiento, culturales y deportivos . |
21.240,00 |
0,22% |
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27 |
Otros servicios. |
985.347,20 |
10,25% |
|
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TOTAL SUMA |
9.610.685,26 |
100,00% |
Fuente: elaboración propia
También destaca el hecho de que más de las tres cuartas partes de los contratos adjudicados a las cooperativas son contratos de Servicios, casi diez puntos por encima del conjunto de las adjudicaciones, según se aprecia en la Tabla 3.
Esta preeminencia de los contratos de Servicio ha aconsejado profundizar algo más en este tipo de contratos. Para ello, se ha recurrido a la tipología de contratos de Servicio propuesta en el Anexo II del TRLCSP, compuesta por 27 categorías que vienen identificadas en ese mismo Anexo II con una equivalencia con la clasificación CPV, dato que figura entre la información suministrada por el Perfil del Contratante y que por lo tanto permite clasificar los expedientes analizados dando origen a la Taba 4 mostrada arriba. En base a este análisis, se observa que 4 de las 27 categorías concentran más del 55% de los importes adjudicados. Estas categorías son:
· Servicios de I+D (categoría 8).
· Educación y Formación profesional (categoría 24).
· Editoriales e imprentas por tarifa o contrato (categoría 15).
· Otros servicios (categoría 27).
Finalmente, el tipo de contrato que mayores importes comporta, el de Obras, parece un terreno vedado a las cooperativas que sólo se adjudican un único expediente que representa sólo el 0,01% de los casi cuarenta y ocho millones de euros que se adjudican a las cooperativas en los 101 expedientes de los que resultan adjudicatarias.
5. CONCLUSIONES
La participación de las Cooperativas en la contratación pública del Gobierno Vasco se sitúa muy por debajo de lo que les correspondería atendiendo a la aportación que realizan al PIB de la CAPV. Esta participación es aún más marginal si cabe si se tiene en cuenta que la Economía Social es un sector de actividad económica cuya promoción viene obligada por mandato constitucional y también por la vocación y deseo de los responsables políticos, si se atiende a las abundantes manifestaciones periódicas que éstos realizan en tal sentido.
Se ha podido también constatar que la participación de las cooperativas en la contratación desciende conforme se incrementa el importe adjudicado y también el elevado grado de concentración que registran los importes totales adjudicados ya que un único expediente supone más del 66% de dichos importes. Esto conlleva a todas luces un elevado riesgo de que esa participación, ya de por sí exigua, sea aún mucho menor al depender en tal alto grado de unas pocas adjudicaciones, o incluso de una sola.
Por otro lado, el análisis realizado sobre las adjudicaciones basadas en el tipo de contrato que mayor presencia de las cooperativas registra, el de Servicios, permite poner de relieve que el tipo de servicio predominante, en términos de importes adjudicados, es el de servicios de investigación y desarrollo seguido del de educación y formación profesional. Esta circunstancia acredita que, además de las ventajas que en términos de cohesión social y territorial es propia de las entidades de Economía Social, la actividad de las cooperativas está centrada en sectores de gran interés público.
Esta marginalidad de las cooperativas en la contratación pública tiene su origen en la escasa, por no decir nula presencia que tienen en las adjudicaciones de importes más importantes lo que debería llevar a la Administración a introducir algún tipo de medidas que compensase este desequilibrio, máxime cuando, como se ha visto, las cooperativas resultan adjudicatarias de menores porcentajes de importes a través de procedimientos que tradicionalmente se vienen considerando como más laxos, caso del procedimiento negociado, desmintiendo así los posibles argumentos en el sentido de que estas entidades gozan de una especial consideración y protección por parte de los poderes públicos.
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